“Portugal poderia apostar numa Assembleia Nacional de Cidadãos para o Clima”

Depois dos municípios, o estudo sobre “inovações democráticas” vai abrir-se a outras dimensões cívicas destas práticas. Para já, foram identificadas 545 práticas realizadas em 211 concelhos portugueses entre 1974 e 2024.

Em entrevista à Renascença, Roberto Falanga, coordenador do estudo “Inovações Democráticas em Portugal”, confessa que a Europa vai mais à frente nas assembleias de cidadãos mobilizadas pelo tema das alterações climáticas.

O investigador sugere ainda mais sorteios na participação cidadã nas iniciativas e menos ligação a ciclos eleitorais.

Comecemos pelos conceitos. O que são as “inovações democráticas”?

O conceito de inovação democrática tem vindo a ganhar alguma importância no debate científico nos últimos 20 a 25 anos. É um conceito ‘chapéu’, que contém outros conceitos como, por exemplo, os de participação cívica, deliberação e outros que remetem para a participação dos cidadãos.

A peculiaridade deste conceito é juntar as práticas de participação para além das mais conhecidas como votar ou participar numa petição ou num referendo. São práticas inovadoras cujo objetivo principal é o de aprimorar os valores democráticos, mas também melhorar as políticas públicas e, portanto, ter um efeito potencialmente positivo nos processos de tomada de decisão.

Isto aplica-se em muitíssimas áreas de políticas públicas. Neste estudo quisemos examinar e explorar esta realidade sem partir de categorias predefinidas de inovação democrática, perguntando diretamente aos municípios onde é que investiram, em termos de participação cívica, nas diversas áreas de políticas públicas que ficam sob a sua alçada.

Os orçamentos participativos representam a maioria das práticas na nossa base de dados. Mas também temos outras, como, por exemplo, as assembleias de jovens e crianças, com cerca de 13% das práticas.

É interessante notar como, a seguir – no topo das primeiras três práticas mais frequentes temos também as operações do SAAL. Voltámos mesmo atrás no tempo, logo após a Revolução de Abril, e notámos como aquele período de experimentação – e não apenas de inovação – democrática foi particularmente vivaz do ponto de vista do envolvimento dos cidadãos, nesse caso na reconstrução do seu habitat em várias latitudes do país.

76,6% das iniciativas identificadas tiveram início entre 2014 e 2024. O estudo confirma uma quebra a seguir ao período do SAAL. Porque houve um certo vazio de 1975 até à década de 90, quando os orçamentos participativos começaram a aparecer?

Estes dados têm de ser lidos com alguma cautela. Fizemos um exercício de recolha sistemática e robusta de toda a informação disponível através dos sites das câmaras municipais, contactando diretamente os executivos e as assembleias municipais – através de inquéritos – e fazendo uma análise da comunicação social dos primeiros 50 anos de democracia, incluindo a consulta aos jornais.

O facto de, entre os anos 80 e 90, termos tão pouca evidência de inovação democrática não significa necessariamente que não houve essas práticas. Provavelmente, os municípios tiveram menos capacidade de sistematizar, catalogar, registar e disponibilizar a informação que ia sendo produzida através destas formas de participação.

Poderá também significar que houve uma inflexão negativa do ponto de vista da presença de práticas de participação. Mas acredito mais na primeira hipótese. Esta ressalva é muitíssimo importante, porque não quero que passe a ideia de que nos anos 80 e 90 não houve participação cívica.

A presença de muitos orçamentos participativos no nosso estudo tem a ver com uma contingência histórica os primeiros orçamentos participativos no país começam em 2002, mas depois, com o primeiro caso em Lisboa, houve uma disseminação significativa destas práticas no país. Coincide nos últimos 20 anos com um período de informatização de toda a informação produzida dentro dos municípios. Temos um acesso muito mais facilitado a esta informação.

Os municípios são o principal motor da inovação democrática?

Este é o primeiro ano de um projeto que vai ter uma segunda fase a partir desta apresentação de resultados. Na segunda fase, vamos focar-nos no papel das organizações não governamentais e vamos ter mais informação no próximo ano sobre outros atores no terreno que foram promovendo inovação democrática.

Não é um exclusivo dos municípios. No entanto, dado que o conceito de inovação democrática incide fortemente na influência que os cidadãos podem ter nos processos de tomada de decisão, é muitíssimo importante que exista uma instituição democrática envolvida em qualquer tipo de processo de participação.

Se quisermos que a participação tenha um impacto nas políticas públicas, é necessário que o Estado, a qualquer nível, esteja envolvido nestas práticas. E daí termos focado nos municípios, porque o nosso interesse inicial neste projeto foi ver como é que, à escala local, os municípios foram promotores de inovação democrática. A maioria das práticas de inovação democrática que identificámos são promovidas pelos municípios ou em consórcio com outras entidades.

Quando os municípios são promotores de inovação democrática, o seu interesse na participação coloca-se, em particular, em duas áreas de políticas públicas. A primeira é ‘finanças e economia’, que supomos estar relacionada com os orçamentos participativos.

Mas há uma segunda área – a de cidadania e democracia – onde os municípios promotores estão particularmente interessados. Tem uma presença de cerca de 26% na nossa base de dados e é mais frequente em concelhos de dimensão média, com maior densidade populacional.

É interessante notar também que é uma área onde a participação dos cidadãos acontece em territórios com rendimentos médios mais elevados e maior escolaridade. Atrai, sobretudo, concelhos mais ricos, e também com níveis de capital e de conhecimento mais elevados, enquanto as ações de ‘finanças e economia’, sobretudo associada aos orçamentos participativos, acontecem em concelhos territorialmente mais pequenos e com mais baixa densidade populacional, com rendimento médio e níveis de escolaridade mais baixos.

Isto contrasta um pouco com a ideia que tínhamos até agora de que os orçamentos participativos aconteciam sobretudo nas grandes cidades, com maior densidade populacional e também com mais massa crítica. É um dado muito interessante que pode ser explorado no futuro.

73 municípios litorais concentram 46,2% do total de práticas, enquanto os 138 municípios do interior reúnem 54,3%. O litoral parece concentrar muitas inovações democráticas.

Sim, o nosso estudo confirma algumas tendências, mas também convida a uma análise mais fina e uma problematização de determinadas dicotomias que não nos ajudam muito a avançar com este debate. Falo, em particular, da dicotomia urbano-rural ou semi-rural e litoral-interior.

É verdade, por um lado, que temos uma preponderância de práticas em áreas urbanas, mas temos cerca de 60% destas práticas em concelhos médios. Desconstruímos um pouco a ideia de que estas práticas acontecem só nas grandes cidades.

Através da distribuição territorial destas práticas, temos o litoral com uma incidência maior destas práticas, mas, na verdade, temos picos de práticas também no interior e, sobretudo, em áreas rurais e semi-rurais como, por exemplo, as que foram sendo desenvolvidas no Alentejo em determinados períodos históricos. há mais diversidade do que nós próprios inicialmente estávamos à espera.

Recomendam a mitigação do risco de “elitização” da participação. Porque deixam conselhos para minimizar os efeitos da autoseleção dos participantes?

Constatámos que, em particular, a área da cidadania e democracia – a segunda mais frequente na nossa base de dados – costuma estar associada a determinados formatos participativos, em que, por exemplo, os municípios tendem a convidar determinados grupos de cidadãos, ou então promovem práticas através da inscrição prévia dos municípios. Ou seja, há um certo controlo sobre o número ou o tipo de participantes que estarão presentes nessas práticas.

Ora, sendo esta área também associada a municípios com uma mais elevada escolaridade e rendimento médio, estes convites ou esta inscrição prévia podem, de alguma forma, ‘enviesar o público’ que estará presente nestas práticas de participação. Podem pensar, em particular, num público com instrução, de classe média ou média-alta. Aqui corremos o risco de tornar exclusivas estas práticas, excluindo ainda mais os grupos e comunidades que, por razões diversas, não têm acesso ou recursos e não têm tempo também para participar nestas práticas.

Portanto, a nossa recomendação prende-se com o cuidado que os municípios deveriam ter também na escolha das modalidades de recrutamento dos participantes, porque esta escolha é muitíssimo importante para definir qual será o público que vai participar. É uma escolha muitíssimo delicada e, portanto, o convite é para pensar em muitas formas de recrutamento.

Voltando ao orçamento participativo – porque é o mais conhecido – esta prática costuma abrir-se a todos os munícipes, embora nos últimos anos tenha havido um aumento exponencial de orçamentos participativos para jovens – e aqui temos um grupo-alvo específico, que não é toda a população. Há outras formas de recrutar os participantes.

Quando olhamos para o contexto internacional nos últimos anos, é interessante haver uma grande difusão de práticas que utilizam o sorteio de um grupo restrito de cidadãos como forma de recrutamento de participantes, exatamente para contornar um pouco os problemas da autosseleção.

Em Portugal, na verdade, este é um método de recrutamento muito pouco considerado nos municípios. Queremos lançar aqui também a ideia de pensar noutros formatos para que a participação possa acontecer em formatos muito diversos.

Uma das propostas de literacia cívica é a disseminação de assembleia de crianças e jovens. Significa que temos uma fraca literacia de cidadania?

Vou ser extremamente honesto: ficámos espantados positivamente quando percebemos que as assembleias de jovens e crianças tinham tanta presença no país. Não estávamos à espera, e, desbravando caminhos na recolha destes dados, fomos descobrindo que há muitas práticas em Portugal que visam este envolvimento mais ativo dos grupos mais jovens.

As assembleias são uma prática muito frequente, mas há também outras, muitíssimo interessantes. Por exemplo, há municípios que convidam os mais jovens a serem autarcas durante um ou dois dias ou até uma semana, para fazer esta experiência do que significa exercer o poder político.

Estas práticas deveriam continuar a existir, mas também a enraizar-se dentro das máquinas administrativas, porque precisamos de fomentar a literacia cívica. Precisamos que a participação seja cada vez mais fundamentada. Para isso, precisamos de saber exatamente como funciona a máquina do Estado, o que é comporta a participação que visa ter um impacto nas políticas públicas, o que significa gerir um orçamento, tomar uma decisão numa determinada área de política pública. Se começarmos a fazer este investimento desde logo, com crianças e jovens, só teremos a ganhar.

Investigo muito a participação dos jovens e posso dizer que a participação destes em formatos ‘menos formais’ – não necessariamente o tipo de inovação democrática que estamos aqui a analisar – continua a existir. Esta ideia de que os jovens não participam tem que ser problematizada. Há muitíssimos jovens que participam, mas que provavelmente estão a ser pouco ouvidos ou pouco vistos pelas instituições. Participam noutros formatos, estão na rua, contestam, e é muitíssimo importante que este investimento na literacia cívica saiba também reconhecer e eventualmente traduzir tudo aquilo que está a ser dito na rua pelos jovens dentro das instituições. E porque não abrir ainda mais as instituições aos jovens.

Saindo um pouco do projeto, penso que obviamente precisamos que mais jovens estejam presentes nas instituições, não só nas inovações democráticas que complementam o trabalho das instituições, mas também que os jovens estejam mais presentes nas instituições, no Parlamento, na Assembleia, em tudo o que é a política mais tradicional e no dia-a-dia.

Também alertam para a consistência destas iniciativas. Há um risco de descontinuidade das inovações democráticas?

Sabemos que existe uma certa volatilidade destas práticas. Cerca de 20% das práticas têm uma duração entre um ano e cinco anos, mas temos muitas outras com uma edição anual e não têm continuidade. Não foi possível encontrar informação sobre duração de muitas práticas, mas temos esta informação de que as inovações democráticas continuam muito coladas aos ciclos eleitorais.

Este é talvez o maior problema que temos, este âmbito de investigação, mas também de experimentação por outro. A recomendação que fazemos para descolar um pouco as inovações democráticas dos ciclos eleitorais, é de que seria muitíssimo importante que as instituições fizessem um investimento que fosse além das cores políticas dos executivos, mais a nível institucional, de incorporação destas inovações democráticas dentro da ‘máquina diária’ da política.

Devíamos ponderar a possibilidade de ter inovações democráticas institucionalizadas, com continuidade, que permitam realmente fazer com que estas práticas não sejam apenas um ‘show off’ de certos eleitos.

O orçamento participativo pode mudar e, aliás, é muito importante que as práticas também evoluam. A sociedade muda, portanto, as práticas também podem mudar. A falta de continuidade é que é o problema. Pode haver aqui um ‘parque’ de inovações democráticas a funcionar em conjunto, consoante os objetivos e as áreas de políticas públicas que um determinado executivo quer trabalhar.

Mas, quando há interrupção ligada aos ciclos eleitorais, temos aqui um problema. Significa que a inovação democrática fica refém da vontade de um indivíduo ou de um grupo de políticos eleitos durante um mandato de quatro anos e que depois, quando termina o seu mandato, pura e simplesmente descontinuam essa experiência. A nossa recomendação vai na direção oposta. Passa por desvincular o mais possível as inovações democráticas das fações partidárias.

Sugerem promover a sustentabilidade das iniciativas para além dos mandatos políticos. Existem riscos de contaminação eleitoral nestes projetos?

Há um capítulo no nosso livro que faz esta análise mais pormenorizada dos ciclos eleitorais e encontra padrões sobre a presença de determinadas inovações democráticas. Por exemplo, no início dos mandatos, há mais práticas na área da finança e da economia, enquanto, por exemplo, a área da cidadania e democracia costuma ser uma área mais presente ao longo do mandato e não no início. É interessante notar que a relação existente entre práticas em determinadas áreas e a idade dos autarcas tem algum significado estatístico. A área das finanças e economia é mais abordada por autarcas jovens.

É também interessante observar como as principais fações partidárias se têm portado no plano das inovações democráticas. PS e PSD, sozinhos ou em coligação, têm uma abordagem muito parecida relativamente às inovações democráticas, sobretudo no que diz respeito aos orçamentos participativos – que se tornou uma prática transversal no espectro partidário. Inicialmente era uma prática que estava muito mais ligada a ideologias de esquerda e progressistas.

A CDU, por exemplo, destaca-se, em comparação com o PSD, por estar associada sobretudo a uma participação cívica com foco na definição de agendas futuras e menos na solução de problemas mais concretos, como é o caso do orçamento participativo.

Para além dos orçamentos participativos, que outras práticas de inovação democrática destaca?

O orçamento participativo é das práticas mais consolidadas, apesar de ter tido uma inflexão negativa nos últimos anos, em particular depois da pandemia. Até 2019 Portugal era um país com números record de orçamentos participativos. Mas há vida para além do orçamento participativo.

Há muitíssimas práticas interessantes com os jovens, no âmbito do ordenamento do território – que é a nossa terceira área mais frequente na nossa base de dados – por exemplo no planeamento participativo, de revisão participada dos PDM, de ações de regeneração urbana participada em vários concelhos. A frequência de regulamentos e normas que regulam este tipo de práticas está com cerca de 31% na nossa base de dados.

Continuamos com uma cultura algo experimentalista e volto à nossa recomendação sobre a institucionalização destas práticas. Precisamos cada vez mais que as instituições façam um investimento para além das cores partidárias dos executivos, para que possam constituir-se como uma prática quase diária do ‘fazer política’.

O que os outros países fizeram que nós não fizemos e vice-versa, na escala regional e nacional?

O que fizemos que os outros não fizeram foram, por exemplo, os orçamentos participativos à escala regional e à escala nacional. Portugal foi pioneiro nesta aposta num orçamento participativo nacional. O governo lançou em 2017 três orçamentos participativos à escala nacional: o Orçamento Participativo Portugal, o Orçamento Participativo Jovem e o Orçamento Participativo das Escolas.

Depois, o governo regional dos Açores e da Madeira também lançaram em 2018 e 2019, orçamentos participativos à escala regional. Isto é algo que nos deve também orgulhar, no sentido de que fomos capazes de fazer experiências que lá fora não foram feitas.

O que é que não estamos a fazer agora e que lá fora está a ser alvo de inovação democrática? Voltaria ao exemplo das práticas que funcionam por sorteio. Há uma prática que está a ser muitíssimo realizada noutros países à escala regional e à escala nacional, que são as chamadas Assembleias de Cidadãos.

As Assembleias de Cidadãos são constituídas por participantes selecionados de forma aleatória e funcionam ao longo de um período variável – no mínimo um fim de semana, mas normalmente prolonga-se por vários fins de semana. Um número entre 100 e 150 cidadãos encontram-se e o objetivo principal é formular propostas de mudança ou de melhoria de determinadas políticas públicas.

Nos últimos anos houve um verdadeiro boom de Assembleias de Cidadãos que focam sobre o tema das alterações climáticas, da emergência climática. As chamadas Assembleias Climáticas – que são Assembleias de Cidadãos sobre o Clima – têm tido um enorme sucesso à escala internacional e é algo que em Portugal não está a ser devidamente considerado do ponto de vista político.

Não são só os outros países que estão a fazer esta experiência, mas a própria Comissão Europeia está a apostar muito em práticas baseadas no sorteio de cidadãos. Por uma questão de escala, seria difícil abrir uma prática a toda a população europeia, daí escolher adotar um modelo de recrutamento por sorteio. É algo sobre o qual há muito investimento lá fora e que em Portugal ainda não está a ser muito considerado.

A Câmara Municipal de Lisboa começou em 2022 uma prática deste tipo com o chamado Conselho de Cidadãos, que é na verdade uma Assembleia de Cidadãos com um conjunto de participantes sorteados. Houve alguma outra prática experimental deste tipo, por exemplo em Vila Franca de Xira e em Guimarães. Ainda são práticas muito pontuais, à escala municipal, enquanto a aposta lá fora está a ser feita a uma outra escala. Há a possibilidade de escalar este tipo de prática e – quem sabe, no futuro – Portugal possa apostar numa Assembleia Nacional para o Clima.